100년간 향교부지 무상사용한 것에 대한 배타적 점유 인정된 사건 / 대법원 2023두42584 변상금부과처분취소
100년간 향교부지 무상사용한 것에 대한 배타적 점유 인정된 사건 / 대법원 2023두42584 변상금부과처분취소
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
대 법 원
제 2 부
판 결
사 건 2023두42584 변상금부과처분취소
@@, 상고인 재단법인 A
소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주
담당변호사 심재돈, 조관행
피고, 피상고인 한국자산관리공사
소송대리인 법무법인 지향
담당변호사 김수정, 김예지
원 심 판 결 서울고등법원 2023. 5. 12. 선고 2022누40507 판결
판 결 선 고 2023. 10. 18.
주 문
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
이 유
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유와 기록에 따르면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
- 1 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
가. @@는 강원도 내 문묘를 유지하고 교육 및 교화 사업을 경영하며 유도(儒道)의
진흥과 문화의 발전을 도모함을 목적으로 군정법령 제194호「^^^^관리에관한건」
(1948. 5. 17. 제정․시행되고 1962. 1. 10. 법률 제958호 ^^^^법 부칙 제2조로 폐
지되기 전의 것, 이하 ‘군정법령 제194호’라 한다)에 근거하여 1948. 8. 30. 설립허가를
받아 1955. 5. 30. 설립되었다. 피고는「한국자산관리공사 설립 등에 관한 법률」에 근
거하여 설립되어 국유재산법에 따라 국유재산 중 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무
를 위탁받아 수행하고 있다.
나. @@는 군정법령 제194호 및 이를 폐지하고 제정된 ^^^^법에 따라 강원도
삼척시에 있는 E단체를 관리․운용하여 왔다. E단체는 1468년부터 현재 장소에 위치
하여 왔고, 동재․서재․대성전 등 ****(이하 ‘# ## ****’이라 한다)로 이루
어져 있다. E단체는 1985년 강원도 유형%%%로 지정된 이후 현재까지 %%%보호법
에 따른 ‘시․도지정%%%’의 지위를 유지하고 있다.
다. 한편 # ## ****을 포함한 E단체는 강원도 삼척시 B 종교용지 1,461㎡(이
하 ‘B 토지’라 한다), C 도로 36㎡, D 도로 162㎡(이하 세 토지를 통틀어 ‘# ## 각
토지’라 한다) 등의 지상에 있다. # ## 각 토지 중 ‘B 토지’는 강원도 삼척군 F 사사
지(社寺地) 450평(이하 ‘종전 F 토지’라 한다)이 분할 및 행정구역 변경을 거친 것이다.
일제강점기에 조선총독부 임시토지조사국이 조사하여 작성한 토지조사부에는 1915.
12. 25. ‘국(國)’이 ‘종전 F 토지’를 사정받은 것으로 기재되어 있다. 대한민국은 1979.
9. 18. ‘B 토지’에 관하여, 1986. 7. 11. # ## 각 토지 중 ‘B 토지’를 제외한 나머지
토지에 관하여 각 소유권보존등기를 마쳤다.
라. 피고는 @@가 국유재산인 # ## 각 토지를 대부계약 없이 &&․사용하였다
- 2 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
는 이유로 국유재산법 제72조에 근거하여 @@에게, 2020. 9. 3. ‘2015. 8. 3.부터 2020.
8. 2.까지’ 기간에 대하여 53,807,890원의 변상금을, 2021. 3. 3. ‘2020. 8. 3.부터 2021.
2. 10.까지’ 기간에 대하여 6,062,070원의 변상금을 각 부과하였다(이하 ‘# ## 각 처
분’이라 한다).
2. 원심 판단
가. @@는, 일제강점기에 ‘국(國)’이 E단체 부지인 # ## 각 토지를 E단체의 관
리․운용 주체에게 양여하여 @@가 # ## 각 토지에 관한 소유권이전등기청구권을
가지고 있을 뿐 아니라, # ## ****을 포함한 E단체는 %%%로서 공공성이 매
우 강하고 이를 고려하여 국가가 약 100년에 달하는 기간 동안 E단체의 관리․운용을
위한 # ## 각 토지의 무상사용을 허용해 오다가 변상금을 부과하는 것은 권리남용
이자 신의칙 위반이고, @@에게는 E단체의 관리․운용을 위하여 # ## 각 토지의
&&나 사용․수익을 정당화할 법적 지위가 있어 # ## 각 처분은 당연무효라고 주
장하였다.
나. 원심은, 적법하게 채택․조사한 증거들만으로는 일제강점기에 ‘국(國)’이 # ##
각 토지를 E단체의 관리․운용 주체에게 양여한 사실을 인정하기에 부족하여 @@가
# ## 각 토지에 관한 소유권이전등기청구권을 가진다고 볼 수 없고, 국유재산의 점
유․사용을 장기간 방치한 후 변상금을 부과하더라도 신뢰의 원칙에 반하거나 권리남
용에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로, @@의 청구를 배척하였다.
3. 대법원 판단
가. 국유재산법 제72조 제1항 본문, 제2조 제9호가 사용허가나 대부계약 없이 국유
재산을 사용․수익하거나 &&한 자에 대하여 그 재산에 대한 사용료 또는 대부료의
- 3 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정한 것은, 국유재산에 대한 &&나
사용․수익 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료나 대
부료를 징수할 수 없기 때문에 그 사용료나 대부료 대신에 변상금을 징수한다는 취지
라고 풀이되므로, &&나 사용․수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그
규정이 적용되지 아니하고(대법원 2021. 11. 25. 선고 2020두47915 판결 등 참조), 그
럼에도 위와 같은 법적 지위에 있는 자에 대하여 이루어진 변상금 부과처분은 당연무
효에 해당한다(대법원 2017. 2. 21. 선고 2015두677 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유와 기록 및 관련 법령을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을
위 법리에 비추어 살피면, @@에게는 # ## ****을 포함한 E단체의 관리․운용
을 위하여 # ## 각 토지의 &&나 사용․수익을 정당화할 법적 지위가 있다고 볼
수 있으므로, 이러한 법적 지위에 있는 @@에 대하여 변상금을 부과한 # ## 각 처
분은 당연무효라고 봄이 타당하다.
1) E단체는 1468년부터 현재 장소에 있었다. 즉, E단체의 관리․운용 주체의 ‘B 토
지’를 포함한 # ## 각 토지에 대한 &&는 대한민국의 건국보다 먼저 시작되었을
뿐만 아니라 수백 년간 끊이지 않고 계속 이어져 왔다고 할 수 있다. 이처럼 우리나라
에서 근현대적인 토지 소유권 개념 및 소유 제도가 생겨나기 전부터 # ## 각 토지
는 E단체의 부지로서 &&․사용되어 왔고 그 &&․사용이 매우 강고(強固)하게 이루
어져 온 점을 고려하면, 일제강점기 이후 ‘국(國)’ 내지 대한민국의 # ## 각 토지에
관한 소유권 취득 역시 E단체의 관리․운용 주체에 의한 &&․사용을 용인함을 전제
로 한 것이라고 볼 수 있다. 앞서 본 바와 같이 # ## 각 토지 중 대부분을 차지하
는 ‘B 토지’의 전신인 ‘종전 F 토지’가 1915. 12. 25. ‘국(國)’ 명의로 사정될 당시 그 지
- 4 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
목이 종교용지를 뜻하는 사사지(社寺地)였다는 점, 그 무렵 조선총독부 정무총감이
1919. 6. 18. 각 도의 장관에게 공문을 보내 ‘종래 ^^^^원부에 등록되었던 토지로
서 토지조사령에 따라 국유로 사정된 것 중 문묘, $$, 기타 부속 건물의 부지로 사용
하는 것은 다시 ^^^^으로 양여하라’고 지시하였던 점 역시 E단체의 관리․운용 주
체에 의한 # ## 각 토지의 &&․사용에 대한 국가의 용인을 뒷받침하는 사정이라
고 할 수 있다. 따라서 이러한 역사적인 연원과 경과에 비추어 볼 때, 국가는 # ##
각 토지에 관한 소유권을 취득할 당시부터 이미 E단체의 관리․운용 주체에 의한 이
사건 각 토지의 &&․사용을 허용․승인함으로써 그 관리․운용 주체에게 # ## 각
토지를 &&․사용할 법적 지위를 부여하였다고 봄이 타당하다.
2) # ## ****을 포함한 E단체는 1985년 강원도 유형%%%로 지정된 이후
현재까지 %%%보호법에서 정한 ‘시․도지정%%%’의 지위에 있고 이에 따른 보호를
받는다. 따라서 E단체의 역사적․문화적 가치가 여전히 존재하여 그 %%% 지정이 존
속하는 동안은 E단체 부지인 # ## 각 토지는 E단체의 유지․보존에 공하는 외의
용도로는 사용될 수 없으므로 양자는 불가분의 관계에 있다. 한편 %%%보호법 제4조
는 “국가는 %%%의 보존ㆍ관리 및 활용을 위한 종합적인 시책을 수립ㆍ추진하여야
한다.”라고 규정하여 %%% 보호를 위한 책무를 국가에 부과하고 있다(위 조항은
2010. 2. 4. 법률 제10000호로 전부 개정된 %%%보호법에서 도입되었다). 그렇다면
국가는 ‘시․도지정%%%’인 # ## ****을 포함한 E단체를 %%%보호법에 따
라 보존․관리․활용하여야 하는 자신의 책무를 다하기 위해서라도 그와 불가분의 관
계에 있는 # ## 각 토지를 E단체의 관리․운용 주체인 @@로 하여금 &&․사용
할 수 있도록 할 의무를 부담한다고 할 수 있다. 그리고 그와 같은 의무에 대응하여
- 5 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
상대방인 @@에게 # ## 각 토지를 &&․사용할 지위가 발생한다고 할 수 있고,
이는 %%%보호법 등 관련 법령으로부터 도출되는 법적 지위라고 봄이 타당하다.
3) ^^^^법에 따르면, ‘^^^^’이란 $$를 유지하고 운영하기 위하여 조성된
동산과 부동산, 그 밖의 재산을 말하고(제2조), 관할 구역에 있는 ^^^^의 관리와
운영을 위하여 특별시․광역시․도 및 특별자치도마다 재단법인($$재단)을 설립하며
(제3조 제1항), ^^^^ 중 토지와 건물 등 부동산은 기본재산으로 하는 한편(제3조
제2항), ^^^^은 ^^^^법에 따르지 아니하고는 매매․양여․교환․담보 제공, 그
밖의 처분을 할 수 없고(제4조), $$재단은 ‘^^^^ 중 부동산을 처분하거나 담보로
제공하려는 때’, ‘$$의 건물과 그 대지의 용도를 변경하거나 $$재단의 목적 외의
다른 목적으로 사용하려는 때’, ‘$$의 건물의 개축․증축․이축․이전․제거, 그 밖에
중요한 변경 행위를 하거나 $$의 대지에 대하여 중요한 변경 행위를 하려는 때’ 및
‘$$의 건물이나 대지에 대하여 $$재단의 목적을 위한 사용을 폐지하려는 때’에는
특별시장․광역시장․도지사 또는 특별자치도지사의 허가를 받아야 한다(제8조 제1항
본문 및 제1호, 제2호, 제3호, 제5호). 이러한 규정 체계는 ^^^^법이 1962. 1. 10.
법률 제958호로 제정된 이후부터 현재까지 동일하게 이어져 왔다.
한편 %%%보호법과 같은 법 시행령에 따르면, 시․도지정%%%에 대하여 ‘현상을
변경하는 행위로서 증축, 개축, 이축, 철거 등 일정한 행위’를 하려는 자는 시․도지사
등의 허가를 받아야 하고(%%%보호법 제74조 제2항, 제35조 제1항 제1호, 같은 법
시행령 제21조의2 제1항), 시․도지사 등은 이러한 허가를 받지 아니하고 시․도지정
%%%의 현상을 변경하는 행위를 한 자에 대하여 필요하다고 인정하면 행위의 중지
또는 원상회복 조치를 명할 수 있으며(%%%보호법 제42조 제1항 제4호), 나아가 이러
- 6 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
한 허가를 받지 아니하고 시․도지정%%%의 현상을 변경하는 행위를 한 자는 형사처
벌 대상으로 정해져 있다(%%%보호법 제99조 제1항 제1호, 제2항 제1호). 이러한 규
정 체계 역시 %%%보호법이 2010. 2. 4. 법률 제10000호로 전부 개정되어 2011. 2.
5. 시행된 이후부터 현재까지 동일하게 이어져 왔다.
@@는 ^^^^법의 전신인 군정법령 제194호에 따라 1955. 5. 30. 설립된 이래로
^^^^법에 따라 E단체 등을 관리․운용하여 온 $$재단으로서, 앞서 본 ^^^^
법 규정에 따라 E단체를 이루는 ^^^^인 # ## **** 등을 관리․운영할 의
무를 부담할 뿐만 아니라(^^^^법 제2조), ^^^^ 중 부동산에 해당하는 # ##
****을 기본재산으로서 스스로 소유하도록 법률상 강제되고 있다(^^^^법 제3
조 제2항). 그러면서도 @@는 자신이 소유하는 # ## ****에 관하여 허가 없이
임의로 매매․교환․담보 제공 등 법률행위에 따른 처분을 할 수 없고 증축․개축․이
전 등 사실행위에 따른 처분을 할 수도 없을 뿐만 아니라, # ## ****을 사용
폐지․철거하여 그 부지인 # ## 각 토지의 &&․사용을 끝내는 것조차 허가 없이
임의로 할 수 없게 되어 있다(^^^^법 제4조, 제8조 제1항 본문 등).
또한 앞서 본 바와 같이 # ## ****을 포함한 E단체는 %%%보호법에서 정
한 ‘시․도지정%%%’에 해당하므로, # ## ****에 대해서는 소유자인 @@라
할지라도 허가 없이는 증축, 개축, 이축, 철거 등 현상을 변경하는 행위를 할 수 없고
(%%%보호법 제74조 제2항, 제35조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제21조의2 제1항),
@@가 이를 위반할 경우 행정처분을 받거나 형사처벌을 받게 된다(%%%보호법 제42
조 제1항 제4호, 제99조 제2항 제1호).
이처럼 @@는 자신의 의사에 따라 # ## ****을 소유하는 것이 아니라 법률
- 7 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
에 따라 그 소유가 강제되면서도, 임의로 # ## ****에 관한 법적․사실적 처분
을 통하여 # ## 각 토지의 &&․사용을 종료하는 것조차 금지된 상태에서 # ##
****의 현상을 유지할 것이 강제되고 있다. 이와 같이 # ## **** 소유 및
# ## ****에 대한 현상 유지에 관한 이중의 강제로 인하여, @@는 자신의 의
사와 상관없이 # ## ****을 소유․유지할 수밖에 없고 이로써 국유재산인 이
사건 각 토지를 &&․사용할 수밖에 없는 상황에 놓여 있다.
결국 @@의 # ## 각 토지에 대한 &&․사용은 ^^^^법 및 %%%보호법에
따라 법률상 강제되고 있는바, 이와 같이 수범자의 의사를 묻지 아니하고 법률이 일정
한 &&․사용을 강제한다면, 해당 법률은 수범자에게 그 &&․사용의 권원 내지 지
위 자체도 설정하여 주는 것을 전제로 한다고 해석함이 법치주의 관점에 부합한다. 즉,
법률이 수범자에게 불법․무단의 &&․사용을 강제함은 그 자체로 법질서에 반하는
모순일 뿐만 아니라, 수범자의 의사와 달리 법적 제재 등이 뒤따를 수 있는 위반 행위
를 하도록 강요함으로써 자기책임의 원리에 반하는 위헌적인 상황을 초래하기 때문이
다. 따라서 ^^^^법 및 %%%보호법이 @@에게 # ## 각 토지의 &&․사용을
강제하고 있다는 점으로부터도 그러한 &&․사용을 정당화할 @@의 법적 지위가 도
출된다고 할 수 있다.
4) # ## 각 처분의 근거 조항인 국유재산법 제72조는 제1항 단서 제2호에서 ‘국
가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 &&하게 하
거나 사용․수익하게 한 경우’에는 변상금을 징수하지 아니한다고 규정하고 있다. 앞서
살펴본 바와 같이 # ## ****의 소유 및 유지를 위한 @@의 # ## 각 토지에
대한 &&․사용은 ^^^^법, %%%보호법 등 관련 법률에 의하여 강제되고, 국가가
- 8 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
법률로써 이러한 &&․사용을 강제하는 이유는 ^^^^을 적절하게 관리․운용하고
%%%를 보존하여 민족문화를 계승하고 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화
적 향상을 도모하고 인류문화의 발전에 기여하기 위함이다(^^^^법 제1조, %%%
보호법 제1조). 이와 같은 입법 목적에다가 헌법 제9조가 “국가는 전통문화의 계승․발
전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.”라고 선언하고 있는 점까지 더하여 보면, 국
가의 위와 같은 &&․사용의 강제는 %%%의 보호와 이를 통한 전통문화의 계승․발
전, 민족문화의 창달 등 헌법적 가치를 실현하기 위한 불가피한 일이라고 할 수 있다.
그렇다면 @@가 # ## ****의 소유․유지를 위하여 # ## 각 토지를 &&․
사용하는 것은 ^^^^법, %%%보호법 등 관련 법령을 제정한 국가 또는 # ##
****을 포함한 E단체를 ‘시․도지정%%%’로 지정한 지방자치단체가 국유재산인
# ## 각 토지를 불가피한 사유로 &&․사용하게 한 것으로 볼 여지가 있다. 즉 국
유재산법 제72조 제1항 단서 제2호 역시 # ## 각 토지에 대한 &&․사용을 정당
화할 법적 지위를 @@에게 부여하는 하나의 근거라고 할 수 있다.
5) 앞서 본 바와 같이 ‘종전 F 토지’가 1915. 12. 25. ‘국(國)’ 명의로 사정된 이후 피
고가 2013. 6. 11. ‘E단체’를 상대방으로 하여 # ## 각 토지에 관한 변상금 부과처
분을 할 무렵까지 약 100년 동안 일제강점기의 ‘국(國)’이나 대한민국은 E단체의 소
유․관리․운용 주체에 대하여 # ## 각 토지의 &&․사용에 대한 사용료, 대부료
또는 변상금을 요구한 적이 없었던 것으로 보인다. 그렇다면 국가는 @@ 등 E단체의
소유․관리․운용 주체에게 # ## 각 토지에 관한 배타적 &&․사용을 묵시적으로
승인하였다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 국가의 묵시적인 승인에 근거하여서도 @@
에게 # ## 각 토지의 &&․사용에 관한 일정한 지위가 부여된다고 봄이 타당하다.
- 9 -
본 판결서는 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결서를 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2023-10-23
다. 그럼에도 원심은 판시와 같은 이유만으로, @@에게 # ## 각 토지의 &&나
사용․수익을 정당화할 법적 지위를 인정하기 어려움을 이유로 @@의 청구를 배척하
였는바, 이러한 원심의 판단에는 국유재산의 &&나 사용․수익을 정당화할 법적 지위
에 있는 자에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리․판단하도록 원심법원에 환송하기
로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
재판장 대법관 권영준
대법관 이동원
주 심 대법관 천대엽
- 10 -
100년간 향교부지 무상사용한 것에 대한 배타적 점유 인정된 사건 / 대법원 2023두42584 변상금부과처분취소
100년간 향교부지 무상사용한 것에 대한 배타적 점유 인정된 사건 / 대법원 2023두42584 변상금부과처분취소
댓글