최초 변상금 부과처분 이후부터는 점유나 사용·수익을 정당화할
법적 지위에 있지 아니하다고 판단된 사건
(서울행정법원 2020구단57137)
최초 변상금 부과처분 이후부터는 점유나사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있지 아니하다고 판단된 사건이 판결되었습니다.
서울행정법원 2020구단57137 사건입니다.
서 울 행 정 법 원
판 결
사 건 ####구단57137 변상금부과처분취소
원 고
피 고 한국자산관리공사
변 론 종 결 ##21. 6. 23.
판 결 선 고 ##21. 8. 25.
주 문
1. @@의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 @@가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 ####. 1. 7. @@에 대하여 한 126,403,840원의 변상금부과처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 1) S C 대 24평(이하 ‘이 사건 토지’라 한다. 이후 위 토지의 행정구역은 ’구
로‘에서 ’G‘로 변경되었다)은 **42. 5. 21.경 국(○군성) 명의로 소유권이전등기가 마쳐
졌다.
2) 국가는 **61. 9. 1. 이 사건 토지를 포함한 그 일대 약 30만 평의 토지의 관
리권을 국방부에서 재무부로 이관하고 S특별시로 하여금 위 토지에 구로수출산업공
업단지를 조성하게 하였다. S특별시는 **61. 8.경 위 토지 위에 공영주택 1,##0세
대, 간이주택 1,100세대의 신축공사에 착공하여 **62. 8. 내지 9.경 준공 및 입주를 완
료하였다.
나. 1) S특별시는 국유지인 이 사건 토지 위에 공영주택(이하 ’이 사건 건물‘이라
한다)을 신축한 후 @@에게 **61. 12. 22. 이 사건 건물을 분양하고 **76. 12. 2. 소유
권이전등기를 마쳐 주었다.
2) S특별시는 이 사건 건물을 포함한 공영주택의 분양계약 당시 수분양자들과
사이에 ’S특별시가 주택부지의 매수를 요구하거나 임대료의 납부를 명할 때에는 수
분양자는 S특별시의 지정하는 바에 의하여 즉시 매수하거나 임대료를 납부한다‘(분
양계약서 제12조)는 내용의 약정을 체결하였다.
다. 이후 이 사건 토지의 관리권을 위임받은 S특별시 구로구청장은 **95. 6. 28.
@@에게 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다는 이유로 **90. 6. 28.부터 **95. 6.
27.까지의 기간에 대한 변상금 17,513,**0원을 부과하였다. @@는 **99. 8. 2. 위 변상
금(4회 분납) 중 1회분에 해당하는 4,378,3##원을 납부하였다.
라. 피고는 ##12. 9. 21. 이 사건 토지의 관리를 위탁받았고, ####. 1. 7. @@에게
이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다는 이유로 ##14. 12. 16.부터 ##**. 12. 15.까
지의 기간에 대한 변상금 126,403,840원을 부과하는 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한
다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7 내지 9호증(가지번호 포함, 이하 같다),
을 제1호증의 각 기재, 이 법원의 구로구청에 대한 ####. 8. 25.자 및 ##21. 1. 6.자 각
사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
1) @@
가) 이 사건 토지는 국가 소유이고, 국가가 위 토지 사용을 허가하여 S특별시
가 사업을 진행하고 이 사건 건물을 신축하였는바, 이 사건 건물과 이 사건 토지의 소
유자가 동일한 경우에 해당하므로, 이 사건 건물의 소유권을 이전받은 @@는 이 사건
토지에 관하여 관습법상 법정지상권을 취득하여 위 토지를 점유할 정당한 권원이 있
다.
나) 또한 S특별시와 국가는 이 사건 건물이 존속하는 동안 위 건물의 수분양
자인 @@에게 이 사건 토지를 점유 또는 사용, 수익할 것을 허락하였으므로, @@는
이 사건 토지를 점유 또는 사용, 수익할 정당한 권원이 있다.
다) 따라서 @@가 이 사건 토지를 무단점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은
위법하다.
2) 피고
가) S특별시가 @@에게 국유지인 이 사건 토지에 대한 사용권한을 주었다고
볼 수 없고, 설령 S특별시가 @@에게 이 사건 토지에 대한 사용권한을 주었다고
하더라도, 이는 국유재산에 대한 대부계약에 해당하고 구 국유재산법(**63. 12. 16. 법
률 제1564호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제2호에 따라 대부기간이 30년을 초
과할 수 없는바, 이 사건 토지의 대부기간은 @@가 이 사건 건물을 분양받은 시점으
로부터 30년이 경과한 시점(**91. 12. 22.)에 이미 만료되었고 이후 갱신되지 않았으므
로, 위 대부기간 만료 이후 @@는 아무런 권한 없이 이 사건 토지를 점유하고 있다.
나) 또한 @@가 이 사건 토지에 대한 점유 개시 시 사용승낙을 받았다고 하더라
도, 국가로부터 이 사건 토지의 관리를 위임받은 S특별시 구로구에서 **95. 6. 28.
@@에게 이 사건 토지에 대한 변상금부과처분을 함으로써 사용승낙을 철회하였으므로,
이후 @@의 점유는 무단점유에 해당한다.
다) 따라서 이 사건 처분은 적법하다.
나. 판단
1) 관련 법리
국유재산법 제72조 제1항에서 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익
하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없
이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에
대한 사용료나 대부료의 100분의 1##에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는
것은, 국유재산에 대한 사용·수익이나 점유 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어
진 경우에는 정상적인 사용료나 대부료를 징수할 수 없기 때문에 그 사용료나 대부료
대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 사용·수익이나 점유를 정당화할 법
적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 **97. 2.
14. 선고 96누5803 판결, 대법원 ##07. 10. 11. 선고 ##07두10235 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
가) 관습법상 법정지상권 취득 주장에 관하여
관습상의 법정지상권은 동일인의 소유이던 토지와 그 지상 건물이 매매 기타
원인으로 인하여 각각 소유자를 달리하게 된 경우에 인정될 수 있다(대법원 ##08. 2.
15. 선고 ##05다41771, 41788 판결 등 참조). 그러나 앞서 본 것처럼 이 사건 토지는
국가 소유이고, 갑 제1, 2호증의 각 기재에 의하면 이 사건 건물은 S특별시가 신축
하여 소유권보존등기를 마친 것인바, 이 사건 토지와 이 사건 건물은 원래부터 서로
소유자가 달라 위 건물을 위한 관습상의 법정지상권이 성립될 여지가 없으므로, @@
의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 점유 및 사용·수익 승낙 주장에 관하여
앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정,
즉 ① 이 사건 건물은 공영주택으로, 국가로부터 관리권을 위임받은 S특별시가 무
주택인 저소득 시민에게 저렴한 가격으로 분양함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공
공복리의 증진에 기여하고자 하는 목적에서 국유지인 이 사건 토지 위에 신축하여 분
양한 것인 점[구 공영주택법(**63. 11. 30. 법률 제1457호로 제정된 것, 이하 같다) 부
칙 제2항에 따라 이 사건 건물에도 위 법이 적용된다고 할 것인데, 위 법 제1조에서 ’
이 법은 지방자치단체와 대한주택공사가 정부와 협조하여 공영주택을 건설하여 주택이
없는 국민에게 주택을 공급함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기
여함을 목적으로 한다‘고 규정하였다], ② 구 공영주택법 제6조 제1항은 ’사업주체가
공영주택을 건설하거나 공영주택의 건설을 목적으로 대지조성사업을 하고자 할 때에는
건설부령으로 정하는 바에 의하여 그 사업계획서를 작성하여 건설부장관의 승인을 얻
어야 한다‘고 규정하였는바, 이 사건 건물의 부지 조성에 관하여도 신축 당시에 이와
유사하게 정부의 승인을 받는 절차를 거쳤을 것으로 보이는 점, ③ 국유재산법 제72조
제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부
료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 무단점유에
대한 징벌적 의미가 있는데(대법원 ##07. 11. 29. 선고 ##05두8375 판결 등 참조), 위
와 같은 이 사건 건물의 신축 경위 및 분양 시기, 분양계약의 내용, 이 사건 토지의 위
치 및 이용현황 등에 비추어 보면, @@에게 이 사건 토지의 점유 내지 사용·수익에 어
떠한 책임이 있다고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 국가는 이 사건 건물을 분
양받은 @@에게 이 사건 토지에 관한 점유 또는 사용·수익을 적어도 묵시적으로 승낙
하였다고 봄이 타당하다.
다) 피고의 주장에 관하여
⑴ 피고는, S특별시와 @@가 이 사건 토지에 관하여 대부계약을 체결하였
음을 전제로 대부기간이 만료되었다는 취지의 주장을 하고 있다. 그러나 앞서 든 각
증거에 의하여 인정되는 공영주택 분양계약의 내용 등에 비추어 볼 때, 피고가 제출한
증거들만으로는 S특별시와 @@가 이 사건 토지에 관하여 대부계약을 체결하였다고
인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 이 부분 주장은
더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
⑵ 한편 국유재산법이 국유지의 사용·수익허가기간이나 대부기간을 일정기간
으로 제한하고 있는 점, 공영주택 분양계약서 제12조에서 공영주택부지의 관리권을 위
임받은 서울특별시가 명하는 바에 따라 수분양자가 공영주택부지의 임대료를 납부하기
로 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, @@가 제출한 증거들만으로는 국가가 기간의
제한 없이 이 사건 토지에 관한 점유 또는 사용·수익을 승낙하였다고 볼 수는 없고, 이
후 국가 또는 그로부터 관리권을 위임·위탁받은 자가 @@에게 변상금을 부과함으로써
그 점유 또는 사용·수익의 승낙을 철회하였다고 봄이 타당하다(대법원 ##07. 11. 29.
선고 ##05두8375 판결 등 참조).
앞서 본 것처럼 이 사건 토지의 관리권을 위임받은 S특별시 구로구청장
이 **95. 6. 28. 최초로 @@에게 변상금 17,513,**0원을 부과하는 처분을 하였는바,
그 무렵 국가는 @@에 대하여 이 사건 토지의 점유 또는 사용·수익의 승낙을 철회하
였다고 할 것이므로, @@는 **95. 6. 28.자 최초 변상금 부과처분 이후부터는 점유나
사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있지 아니하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유
있다.
3) 소결론
결국 @@는 최초 변상금 부과처분 이후부터는 무단점유자라 할 것이므로, 이
사건 처분은 적법하고 이와 다른 전제에 선 @@의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 @@의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
최초 변상금 부과처분 이후부터는 점유나사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있지 아니하다고 판단된 사건이 판결되었습니다.
서울행정법원 2020구단57137 사건이었습니다.
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