위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재처분은
항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한
신뢰를 제고할 수 있어 공익을 해칠 것이 단정할 수 없다는 사건
(서울행정법원 2021구합60076)
위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재처분은 항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한 신뢰를 제고할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있다 단정할 수 없다는 사건이 판결되었습니다.
서울행정법원 2021구합60076 사건입니다.
서 울 행 정 법 원
제 7 부
판 결
사 건 **21구합60076 과징금부과처분취소
원 고
피 고 국토교통부장관
변 론 종 결 **21. 9. 9.
판 결 선 고 **21. 10. 14.
주 문
1. BB가 ****. 12. 30. AA에게 한 과징금 12억 원 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 각자 부담한다.
청 구 취 지
소송비용을 BB 부담으로 구하는 외에는 주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 국내․국제항공운송사업 등을 영위하는 AA는 **18. 1. 1.부터 **18. 4. 25.까지
인천과 홍콩을 잇는 노선에서 별지1 기재와 같이 **회에 걸쳐 리튬이온배터리(ELI) 또
는 리튬메탈배터리(ELM)가 들어 있는 장비 합계 546개(다음부터는 ‘이 사건 화물’이라
한다)를 운송하였다.
나. 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제**9조 제1항 제9호에 따른 항공
위험물운송기술기준(다음부터는 ‘기술기준’이라 한다) ‘[별표 1] 위험물 목록’(다음부터
는 ‘기술기준 위험물목록’이라 한다)은 장비에 들어 있는 리튬이온배터리(Lithium ion
batteries contained in equipment) 및 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries
contained in equipment)를 위험물로 정하고 있다.
다. BB 소속의 위험물감독관은 **18. 4. 26. 및 **18. 5. 9. AA가 BB의 허가를
받지 아니하고 이 사건 화물을 운송한 사실을 적발하고, **18. 11. **. AA에게 허가
를 받지 아니하고 위험물을 운송하였다는 사유로 과징금 90억 원 부과처분을 하였다.
중앙행정심판위원회는 **19. 12. 10. 처분사유는 인정되나 과징금 90억 원은 과다하다
는 이유로 위 부과처분을 취소하였다.
라. 이에 따라 BB는 ****. 12. 30. AA에게 항공안전법 제70조 제1항에 따른 허가
를 받지 아니하고 위험물인 이 사건 화물을 항공기를 이용하여 운송하였다는 사유로
과징금 12억 원 부과처분을 하였다(다음부터는 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 이 사건 화물이 항공기 운송에 BB의 허가가 필요한 위험물인지에 관하여
1) AA는, 이 사건 화물은 기술기준에 우선 적용되는 ‘국제민간항공기구 발행 항
공위험물 안전운송기술지침’(다음부터는 ‘국제기술지침’이라 한다)에 따른 포장지침을
준수하면 BB의 허가와 같은 다른 추가요건을 충족할 필요가 없는데 AA가 그 포장
지침을 준수하였고, 기술기준에 따르더라도 이 사건 화물을 BB의 허가 없이 위탁수
하물로 운송할 수 있으므로, 이 사건 화물은 항공안전법 제70조 제1항에 따른 BB의
허가를 요하는 위험물에 해당하지 아니한다고 주장한다.
2) 앞서 본 사실 및 증거들, 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여
인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 국제기술지침의 규정을 이유
로 이 사건 화물의 항공기 운송에 BB의 허가가 필요하지 아니하다고 볼 수 없고, 위
험성이 동일하다고 보기 어려운 위탁수하물 운송이 가능하다는 사정만으로 화물 운송
에도 BB의 허가가 필요하지 아니하다고 보기도 어려우므로, AA의 이 부분 주장을
받아들이지 아니한다.
가) 항공안전법 제70조 제1항은 항공기를 이용하여 위험물을 운송하려는 자는
BB의 허가를 받도록 규정한다. 기술기준 위험물목록은 위험물의 세부적인 종류와 내
용에 관하여 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제**9조 제6항의 단계적 위
임에 따라 BB가 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것
으로 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임 한계를 벗어났다고 보기 어려우므
로, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖게 되고,
이 사건 화물을 위험물로 규정하고 있다.
나) 기술기준에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 국제기술지침 등의 규정을 적
용하고(기술기준 제4조 제1항), 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우 국제기
술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), 국제기술지침은 이 사건 화물과 관련된 포
장지침(Packing Instruction) 967, 970(기술기준 [별표 13]에서도 같은 내용을 그대로
도입하고 있다)에서 ‘본 포장지침의 요건을 충족하는 경우 본 지침의 다른 추가 요건들
을 충족할 필요가 없다.’는 취지로 규정하고 있기는 하다.
허나 기술기준 위험물목록은 이 사건 화물을 BB의 허가를 요하는 위험물로 규정하고 있어
이는 기술기준에서 정하지 아니하여 국제기술지침이 적용되는 사항에 해당하지 아니한다
(국제기술지침도 이 사건 화물을 위험물에서 배제하는 것은 아니다).
그리고 기술기준 위험물목록은 포장지침에 따라 국제기술지침의 추가 요건은 면제되더라도
국제기술지침에서는 정하지아니한 사항으로 양립가능한 사항인 BB의 허가를 받아야 하는 위험물을 규정하는 것
으로 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우라고 할 수도 없다. 그러므로 포장
지침 967, 970의 규정을 이유로 항공안전법령에 따른 BB의 허가가 배제된다고 볼 수
없다.
다) 위탁수하물이란 승객 또는 승무원이 항공사에 맡긴 수하물을 화물칸에 적재
하여 운송하는 것을 의미하는데, 기술기준 제210조 ‘[별표 24] 승객 또는 승무원의 운
반가능 위험물 **) 제한사항 가), 나)’에 따르면, 이 사건 화물과 같이 리튬배터리가 들
어 있는 장비는 개인사용 목적 운반에 한하여 위탁수하물 운송이 가능하지만 되도록
휴대수하물로 운송하도록 정하고 있으므로, 이 사건 화물을 개인사용 목적으로 소량의
위탁수하물로 운송하는 경우와 화물 운송을 하는 경우의 위험성이 같다고 단정할 수
없다. AA는 1회 최대 66개의 리튬배터리 장착 장비를 화물 운송하기도 하였다.
나. 기술기준의 효력에 관하여
1) AA는, 항공안전법 제70조 제1항 및 같은 법 시행규칙 규정만으로는 어떤 물
건이 위험물인지 알기 어렵고, 그 위임에 따른 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 내
용이 방대하고 국제기술지침 중 일부만을 도입하여 명확하지 아니하며 국어기본법에도
위반되는 공문서로 무효이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있
는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 항공운송사업자는 항공안전법령을 통하여 기술기
준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 예측할 수 있고, 기술기준 중 위험물에 관한
부분은 전문적․기술적 사항에 관한 법규범으로 AA가 숙지하고 준수하였다고 주장하
는 국제기술지침 규정과 같거나 상이하지 아니한 내용으로 위험물의 종류와 내용을 구
체적으로 규정하고 있어서 무효라고 보기 어렵다. AA의 이 부분 주장도 받아들이지
아니한다.
가) 항공안전법 제70조 제1항은 폭발성이나 연소성이 높은 물건 등 위험물을 국
토교통부령에서 구체화하도록 위임하고, 같은 법 시행규칙은 제**9조 제1항에서 ‘폭발
성 물질, 가스류, 인화성 액체, 가연성 물질류, 산화성 물질류, 독물류, 방사성 물질류,
부식성 물질류’를 위험물로 구체화하면서 같은 조 제6항에서 위험물의 세부적인 종류
와 내용에 관하여 기술기준에 위임하고 있다. 위와 같은 규정의 내용을 고려하면 기술
기준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 어느 정도 예측할 수 있고, 기술의 발전에
따라 항공운송 위험물이 다양해지고 이 사건 지침 등 국제규율도 수시로 변화하므로,
이에 탄력적으로 대응하며 항공안전을 도모하기 위하여 전문적․기술적 사항인 위험물
의 종류와 내용에 관하여 기술기준과 같은 행정규칙의 형식으로 위임하는 것이 성질상
불가피한 측면도 인정된다.
나) AA가 기술기준보다 국제기술지침이 우선 적용되어야 한다면서 국제기술지
침을 준수하였다고 주장하고 있음은 앞서 본 것과 같고(가. 1) 참조), 기술기준 위험물
목록은 국제기술지침 중 ‘Chapter 2 ARRANGEMENT OF THE DANGEROUS GOODS
LIST(TABLE 3-1)’ 부분을 그대로 253면에 걸쳐 위험물의 세부적인 종류와 구체적인
내용을 정하고 있으며, 이 사건 위험물에 관한 포장지침 또한 기술기준 [별표 13]에서
국제기술지침의 포장지침 967, 970을 그대로 정하고 있다.
다) 기술기준에서 국제기술지침 중 정의규정 등 총칙규정을 제외하고 일부 내용
만을 별표에 도입하여 규정하고 있더라도, 기술기준에서 정하지 아니한 용어의 정의
등에 관하여는 국제기술지침이 적용되고(기술기준 제4조 제1항), 규정이 상이한 경우에
는 국제기술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), BB의 허가가 필요한 위험물에
관하여 기술기준과 국제기술지침의 내용이 상이하지 아니함은 앞서 본 것과 같으므로
(가. 2) 나) 참조), 기술기준에서 국제기술지침 중 일부만을 도입하였더라도 그 규정이
명확하지 아니하다고 보기 어렵다.
라) 법규범의 수범자가 일정한 범위로 제한되어 있는 경우에는 그 규정의 명확
성에 대한 요구가 다소 완화될 수 있다(헌법재판소 **07. 7. 26. 선고 **06헌가9 결정
참조). 기술기준은 국제항공운송 및 국내항공운송에 적용되고, 위험물의 운송을 의뢰하
거나, 위험물을 포장․적재․저장․운송 또는 처리하는 자, 위험물 포장용기를 제작․
수입․판매․검사․교육하는 자 등에게 적용하여(제3조 제1항) 수범자가 제한되고, 원
고는 기술기준의 주된 수범자인 국제항공운송사업자이다.
마) 국어기본법은 공공기관 등은 공문서를 어문규범에 맞추어 한글로 작성하도
록 정하고 있고(제14조 제1항), 이는 공문서를 읽고 쓰기 쉬운 한글로 작성하도록 함으
로써 공적 영역에서 원활한 의사소통을 확보하고 효율적․경제적으로 공적 업무를 수
행하기 위한 것이나(헌법재판소 **16. 11. 24. 선고 **12헌마854 결정 참조), 이에 위
배된다고 하여 공문서의 효력이 부인된다고 단정할 수 없다. 또한 문서란 문자, 기호
등에 의하여 일정한 사상 또는 관념을 표현한 것이고, 공문서란 공무원이 권한 내의
사항에 관하여 직무상 작성한 문서인데, 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 직무권한
의 근거인 법규범에 해당할 뿐 그 자체가 일정한 사상 등이 문서로 표현된 공문서에
해당한다고 볼 수는 없다.
다. AA에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 이유가 있었는지에 관하여
1) AA는, 이 사건 화물이 BB의 허가가 필요한 위험물인지 법령이 명확하지 않
고, 이 사건 화물은 위험물 표찰도 필요로 하지 아니하여 AA가 위험물인지 알기 어
려웠으므로, AA에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장한다.
2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있
는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, AA에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가
있다고 보기 어렵다. AA의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
가) 위탁수하물 운송과 화물 운송의 위험성을 동일하게 볼 수 없고 항공안전법
령에 따라 이 사건 화물의 항공기 운송에 BB의 허가가 필요하고, 기술기준 중 위험
물에 관한 부분이 무효라고 보기 어려움은 앞서 본 것과 같다.
나) 이 사건 화물의 운송장에는 ‘리튬이온배터리’ 또는 ‘리튬메탈배터리’로 기재
되어 있고, 화물적하목록에는 ‘ELI’, ‘ELM’으로 표기되었는데 ‘ELI’, ‘ELM’은 국제기술지
침 포장지침 965 내지 970에 따라 예외적으로 취급되는 위험물인 ‘리튬이온배터리’ 또
는 ‘리튬메탈배터리’의 코드이다. 이 사건 화물에 위험물 표찰이 필요하지 않다는 점만
으로 AA가 위험물 여부를 알기 어려웠다고 보기 어렵다.
다) BB 소속 위험물감독관은 **18. 4. 26. AA의 홍콩지점에서 현장점검 중
화물적하목록의 ELI, ELM 표기만을 확인하고 **18. 4. 16.부터 같은 달 25.까지 4건의
위법한 위험물 운송 사실(별지1 순번 7, 18 내지 ** 기재 화물)을 적발하고, BB가 원
고에게 그 경위에 관한 자료를 요청하자 AA는 **18. 1. 1.부터 **18. 3. 31.까지 나
머지 16건의 위법한 운송 사실에 관한 자료를 BB에게 제출하였다.
라) AA와 같은 항공운송사업자는 항공안전법령에 따른 위험물의 종류 등을 숙
지하여야 한다. BB는 AA의 홍콩지점과 동시에 다른 8개 항공운송사업자에 대하여
도 현장점검을 하였는데, AA를 제외한 다른 항공운송사업자들은 위험물 취급 관련
위반사실이 확인되지 아니하였다.
라. 운항정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 할 수 있는지에 관하여
항공안전법 제91조 제1항 제28호는 항공운송사업자가 허가를 받지 아니하고 항공
기를 이용하여 위험물을 운송한 경우 BB가 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기
간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제92조는 항공
기 운항의 정지를 명하여야 하는 경우로서 ‘운항을 정지하면 항공기 이용자 등에게 심
한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우’에는 BB가 항공기의 운항정지처분
을 갈음하여 100억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정한다. 이러한 항공안전
법의 규정에 따르면 ‘운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익
을 해칠 우려가 있는 때’의 요건이 충족될 때 BB는 운항정지처분을 갈음하여 예외적
으로 과징금 부과처분을 할 수 있다.
BB는 인천, 홍콩 간 노선은 가장 바쁜 국제노선 중 하나로 이 사건 처분 당시
코로나19 사태로 기존보다 여객 수는 다소 감소하였으나 화물 운송은 감소하지 않았고
백신접종이 시작되어 국제 항공운송이 회복될 것으로 전망되어 운항정지처분이 이용자
등에게 심한 불편을 줄 수 있었고, 운항정지처분을 할 경우 AA의 수익 상실이 크지
않아 제재의 실효성이라는 공익을 달성하기 어려우며 국내 항공운송사업자의 대외신인
도가 추락할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있었다고 주장한다.
허나 인천, 홍콩 간 노선의 물동량과 그중 AA가 차지하는 비중, 운항정지처분
시 다른 항공운송사업자의 대체가능성, 백신접종에 따른 국제 항공운송의 추이 등을
알 수 있는 자료가 없어 을 제2호증(@@@@ 실적 관련 기사)의 기재만으로는 AA에
대한 운항정지처분이 이용자등에게 심한 불편을 줄 수 있었다고 인정하기 부족하며,
달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 운항정지처분에 따른 AA의 예상수익 상실 정
도에 비추어 제재의 실효성이 크지 않다는 BB의 주장은 이용자 등에게 심한 불편을
줄 수 있는 내용이 아니다. 또한 위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재
처분은 항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한 신뢰를 제고할 수 있어 공익을
해칠 우려가 있다고 단정할 수 없다.
결국 항공안전법 제92조의 요건(운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편
을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때)을 충족하였다고 볼 증명이 부족하다. 이 사건
처분은 AA에게 운항정지를 명하는 대신 과징금을 부과할 수 있는 과징금부과요건이
충족되지 아니한 채 이루어진 것이어서 위법하다.
(AA는 BB가 감경사유를 충분히 고려하지 않아 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거
나 남용한 위법이 있다는 주장도 하고 있으나, 위와 같이 과징금을 부과한 것이 위법
하다고 보는 이상 AA의 이 부분 주장에 관하여는 더 나아가 살펴보지 아니한다).
3. 결 론
AA의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 한다. 그러나, 이 사건 처분사유가 인정되는
사정 등을 고려하여 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제98조, 제99조
에 따라 각자 부담하기로 한다.
위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재처분은 항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한 신뢰를 제고할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있다 단정할 수 없다는 사건이 판결되었습니다.
서울행정법원 2021구합60076 사건이었습니다.
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